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　　如果說(shuō)行政系統(tǒng)是機(jī)器，官僚就是齒輪。但這些齒輪自己有動(dòng)機(jī)、有訴求，還有自由裁量空間，就讓整個(gè)機(jī)器的運(yùn)行變得復(fù)雜了。信息的上傳下達(dá)，政策的制定和層層落地，在這個(gè)過(guò)程中，一個(gè)個(gè)理性的官員會(huì)如何動(dòng)作，官僚組織又呈現(xiàn)出哪些特征?

　　想要理解這些，更好地認(rèn)識(shí)當(dāng)前的公共政策決策和運(yùn)行機(jī)制，安東尼·唐斯所著《官僚制內(nèi)幕》值得一讀。今天就為大家送上中心小伙伴的讀書筆記，抽絲剝繭帶你還原官僚制的真相。

　　自馬克思·韋伯首次系統(tǒng)地介紹官僚制理論后，官僚制便成為公共管理、公共政策研究中的一大重點(diǎn)。涉及官僚制的論著眾多，安東尼·唐斯所著的《官僚制內(nèi)幕》無(wú)疑是其中經(jīng)典。其厲害之處，就在于作者能從多學(xué)科視野出發(fā)，通過(guò)對(duì)官僚組織及其成員行為機(jī)制的分析，建構(gòu)出一種現(xiàn)實(shí)感十足又不失理論抽象意義的官僚組織行為邏輯。因此，對(duì)有志于參與或研究公共政策的小伙伴來(lái)說(shuō)，本書不妨一讀。

　　全書有22個(gè)章節(jié)，300頁(yè)上下，內(nèi)容從提出理論預(yù)設(shè)開(kāi)始，到介紹官僚制定義、官僚組織特征、官僚組織與外部環(huán)境關(guān)系，到官僚組織中官僚成員的共同局限與偏見(jiàn)、官僚行為目標(biāo)、動(dòng)機(jī)及類型區(qū)分，再到官僚組織中信息傳遞、內(nèi)部控制的機(jī)制，最后是組織變革的各種可能與組織的未來(lái)走向。雖結(jié)構(gòu)宏大，但細(xì)讀之下，我們?nèi)钥梢詫⒈緯鴥?nèi)容歸納為三部分：一，官僚組織成員——官員的行為模式;二，官僚組織的運(yùn)行機(jī)制，以信息傳遞和管理為主;三，官僚組織的變革。

　　一

　　官員行為的分析

　　把官僚組織定義清楚，是討論官僚組織中官僚行為特征的前提。在書中，作者將官僚組織定義為一個(gè)以全職人員為主，晉升標(biāo)準(zhǔn)是其在組織中的職責(zé)而非個(gè)人特征，產(chǎn)出不由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)評(píng)估的大型組織。其特征主要有：第一，以等級(jí)森嚴(yán)的正式權(quán)威結(jié)構(gòu)為主，例如對(duì)應(yīng)于等級(jí)化權(quán)威的正式規(guī)則與正式溝通網(wǎng)絡(luò)廣泛存在;第二，組織治理也離不開(kāi)非正式的權(quán)威結(jié)構(gòu)，例如允許非正式的、個(gè)人化的溝通網(wǎng)絡(luò)的存在，以維持組織運(yùn)行的靈活空間;第三，官僚組織中的人格因素與非人格因素同時(shí)存在，并不矛盾。作者一方面認(rèn)同韋伯的觀點(diǎn)，即組織中的正式特征會(huì)在官僚組織之間以及組織與官僚，官僚與服務(wù)對(duì)象之間形成非人格化的關(guān)系，如官僚嚴(yán)格按程序辦事，不求有功，但求無(wú)過(guò)，但另一方面，作者也提出，組織中非正式特征會(huì)不可避免地催生出官僚之間以及官僚與服務(wù)對(duì)象之間的不正式關(guān)系，例如當(dāng)面對(duì)一項(xiàng)改革可改可不改之時(shí)，官僚總會(huì)考慮其對(duì)自身職業(yè)的影響，再結(jié)合其他因素進(jìn)行決策。

　　組織特征對(duì)組織成員的行動(dòng)策略影響巨大。層級(jí)制的官僚組織中，對(duì)官員而言，其組織網(wǎng)絡(luò)就是其上級(jí)、同級(jí)和下級(jí)，努力處理好與這三者間的關(guān)系，還有與其他部門不同級(jí)別人員的關(guān)系，就成為其行動(dòng)的一大訴求。再加上官僚組織產(chǎn)出不通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制衡量，官員的表現(xiàn)、晉升雖有一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但權(quán)力空間仍很大程度上掌握在上級(jí)官員手中，因此，處理好與上級(jí)官員間的關(guān)系自然成為行動(dòng)訴求中的主要部分。

　　同時(shí)，以上官僚組織特征的存在，又使得官員在決策時(shí)不可避免地存有局限。例如，等級(jí)效率的要求和職務(wù)的細(xì)分導(dǎo)致官員所擁有的決策時(shí)間有限，信息有限，以及其只注意自己負(fù)責(zé)、利益相關(guān)的那一部分，各掃門前雪。

　　此外，官僚的行動(dòng)策略也會(huì)讓官員在無(wú)形中形成一種行為偏見(jiàn)。例如每個(gè)官員向上層傳遞信息都傾向于扭曲信息的真實(shí)度，夸大對(duì)自己有利的部分，忽略不利的部分;每個(gè)官員都會(huì)對(duì)特定的政策和行動(dòng)存在偏見(jiàn);官員在履行上級(jí)指令和政策時(shí)都會(huì)有不同程度的改變，改變程度取決于該政策是否符合其利益訴求;在執(zhí)行組織職能時(shí)，官員增強(qiáng)自己的責(zé)任和接受有風(fēng)險(xiǎn)的職能的程度，主要取決于這樣做是否能幫助其實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)。

　　這里的利益訴求，并不僅僅狹義地指官員的個(gè)人私利，需要更寬泛地看待。官員利益訴求的確定，離不開(kāi)對(duì)官員個(gè)體行為動(dòng)機(jī)和目標(biāo)的討論。作者認(rèn)為，官員行為的動(dòng)機(jī)不僅僅包括權(quán)力、金錢、聲望、便利、安全這類的純個(gè)人動(dòng)機(jī)，還有忠誠(chéng)、工作自豪感、為公共利益服務(wù)的愿望、對(duì)特定行動(dòng)計(jì)劃的承諾這類的混合動(dòng)機(jī)。對(duì)應(yīng)的，官員行為目標(biāo)可以從低到高歸納為：官僚制職位的要求、基本的個(gè)人目標(biāo)、履行政治行為的目的(盡好政府該盡的職責(zé))、履行社會(huì)行為準(zhǔn)則(制定出的決策符合社會(huì)基本價(jià)值規(guī)范)、實(shí)現(xiàn)個(gè)人信仰與生命價(jià)值。

　　根據(jù)官員動(dòng)機(jī)與目的的不同，官員的行為模式可以被劃分為兩大類五個(gè)類型：完全自私類官員(權(quán)力攀登者、保守者)與混合動(dòng)機(jī)類官員(狂熱者、倡導(dǎo)者、政治家)。一，權(quán)力攀登者。他們努力通過(guò)晉升、擴(kuò)張、跳槽來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力、收入和聲望的最大化;二，保守者。他們一切行動(dòng)的目的都是盡可能地以最小的行動(dòng)成本來(lái)最大程度地維持現(xiàn)有利益。逃避變革是其行為的本質(zhì)。三，狂熱者。他們常常將某種特殊的政策目標(biāo)等同于公共利益的實(shí)現(xiàn)，并全力推動(dòng)政策的實(shí)行，甚至不顧自身的職位限制和可能遭遇的反對(duì)。他們追求權(quán)力，有對(duì)權(quán)力所帶來(lái)好處的渴望，也有對(duì)忠誠(chéng)的堅(jiān)持。四，倡導(dǎo)者。積極推行自己認(rèn)可的政策，但同時(shí)又十分重視自身職位與組織內(nèi)派系關(guān)系的影響。五，政治家。他們很接近于教科書中對(duì)于理想官僚的行為設(shè)想，例如他們對(duì)國(guó)家與社會(huì)有高度的忠誠(chéng)和使命感，他們渴望權(quán)力的原因是擁有權(quán)力才能參與制定決策，從而影響國(guó)家未來(lái)。他們很擅長(zhǎng)于利用官員不同程度的忠誠(chéng)實(shí)現(xiàn)觀點(diǎn)、政策的協(xié)調(diào)。

　　二

　　官僚組織行為的分析

　　跳脫出官僚組織內(nèi)微觀個(gè)體的分析，安東尼·唐斯將近用了一半的篇幅，去談?wù)摻M織層面上的官僚機(jī)制運(yùn)作。其中，信息溝通機(jī)制與內(nèi)部控制機(jī)制是整體官僚機(jī)制運(yùn)作的核心。

　　首先，就官僚組織內(nèi)的信息溝通而言，其方式或者說(shuō)網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成一般包括正式、非正式、私人三種。正式的信息溝通指的是那些通過(guò)官方途徑(等級(jí)化權(quán)力網(wǎng)絡(luò))進(jìn)行傳遞的信息;非正式的信息溝通指的是通過(guò)半正式權(quán)力結(jié)構(gòu)而傳遞出的信息，例如個(gè)人基于其官方職位而釋放出的信息。私人的信息溝通則指的是官員以個(gè)人身份而非官方身份所釋放出的信息。

　　由于非正式與私人信息所占的比重較小(比重大小不等于其重要性大小)，作者在討論組織信息系統(tǒng)有效性時(shí)，暫不考慮以上兩類信息，只討論正式信息的傳遞效率。作者認(rèn)為，組織層級(jí)越多，信息傳遞的扭曲情況就越嚴(yán)重。也就是說(shuō)，當(dāng)組織高層在決策時(shí)，其所依賴信息，在層層搜集的過(guò)程中就已經(jīng)損失了一大部分真實(shí)性，決策的可靠性自然大打折扣。為避免信息歪曲，官僚組織又不得已采取信息備份、不斷懷疑以重復(fù)確認(rèn)真實(shí)性、減少中間人等耗費(fèi)大量組織成本的手段。

　　等級(jí)化的決策機(jī)制又導(dǎo)致了所有信息的高層聚集，即高層不僅要辨別信息的真實(shí)性，更要緩解信息的超載問(wèn)題。高層官員一方面希望底層官員能夠提前進(jìn)行信息篩選，只傳遞重要信息，另一方面，又擔(dān)憂下層官員的篩選機(jī)制不合理，從而導(dǎo)致高層錯(cuò)失重要信息。因此，嚴(yán)格傳遞規(guī)則、篩選標(biāo)準(zhǔn)成為官僚組織的一貫做法。

　　其次，就官僚組織的內(nèi)部控制而言，作者認(rèn)為在任何大型、多層次的官僚組織中，執(zhí)行的行動(dòng)范圍一定大于組織目標(biāo)范圍，因?yàn)槟切┡c組織正式目標(biāo)無(wú)關(guān)的行為往往有助于正式目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。例如，官僚組織通常擁有大量“閑置資源”，其目的一是在于儲(chǔ)備實(shí)力，以應(yīng)對(duì)新增的變化，二是在于減小組織資源分配時(shí)的內(nèi)部摩擦，餅做大一點(diǎn)，才能讓人人可分。

　　當(dāng)然，越大的組織規(guī)模，就意味著高層官員權(quán)力的明增實(shí)減，以及內(nèi)部管理成本的增加。但明增實(shí)減的平衡點(diǎn)在哪，會(huì)根據(jù)官僚組織的結(jié)構(gòu)、高層官員自身的能力而有所不同。且在高層官員不負(fù)擔(dān)下屬增加的成本時(shí)，他們更有可能為了擴(kuò)大名義上的權(quán)力而進(jìn)行組織規(guī)模擴(kuò)張。

　　三

　　官僚組織的僵化與變革

　　隨著官僚組織的擴(kuò)張，等級(jí)差距的拉大，關(guān)鍵決策層的上移，管理成本的增加，組織僵化不可避免，且僵化現(xiàn)象出現(xiàn)在極權(quán)主義社會(huì)中的可能性遠(yuǎn)高于民主社會(huì)。為避免僵化或及時(shí)打破困局，大規(guī)模的組織結(jié)構(gòu)變革是必然之舉。

　　啟動(dòng)變革的速度又與組織僵化的程度和組織惰性息息相關(guān)。組織僵化程度可借由組織績(jī)效差距(預(yù)期效果與實(shí)際效果的差距)體現(xiàn)，組織惰性可由組織中保守者的百分比以及其占有的支配地位比重來(lái)體現(xiàn)。一般而言，績(jī)效差距越大，組織內(nèi)外部壓力越大，組織高層保守者越少，改革啟動(dòng)速度越快。

　　而即使是在同一績(jī)效差距情況下，官僚組織的感知渠道不同，其所采取的反應(yīng)機(jī)制也會(huì)有不同。當(dāng)官僚組織是借由外部施壓而感受績(jī)效下降時(shí)，除非壓力已經(jīng)使組織難以承擔(dān)而面臨解體風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，官僚組織始終會(huì)傾向于采取降低外界預(yù)期、退讓部門職能等方式去緩和壓力，而非實(shí)行變革以從根本上消解壓力。當(dāng)官僚組織是通過(guò)自身成員感受到組織績(jī)效下降時(shí)，盡管這部分官員支持改革，但由于其個(gè)人的意見(jiàn)無(wú)法代表整個(gè)組織的意見(jiàn)，其推動(dòng)變革的可能性仍舊待定，畢竟這一部分官員要說(shuō)服其他官員，尤其是高層官員的難度性并不小。

　　但總體而言，由于官僚組織多以“自上而下”的變革形式為主，“內(nèi)部自我覺(jué)醒而引發(fā)變革”的可能性還是會(huì)遠(yuǎn)高于“外部壓力引發(fā)變革”的可能性。

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